特大镇，迎来发展转折点。
日前，《中国社会报》 刊发了一篇由民政部区划地名司有关负责人写的文章，提出 「研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点」。
而在不久前，两份顶层文件不约而同提出，「深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革」。
这意味着，经济强镇，再次迎来扩权时刻。
部分强镇或被赋予县级乃至更高的管理权限，部分有望完成 「撤镇设市」 的蜕变，还有部分镇域有可能变成新型的 「镇级市」。
强镇扩权，影响有多大？
一
作为超级大国，我国共有 330 多个地级市、2800 多个县区、3.85 万个乡镇及街道。
虽然都是乡镇，但不同地区发展水平大相径庭。
其中常住人口超过 10 万的 200 多个，超过 20 万人的 50 多个，GDP 总量超过 100 亿的有 100 多个之多。
一些经济强镇，GDP 迈过 1000 亿大关，人口多达几十万乃至上百万，超过了一些县域。（参阅《2024 年，全国百强市区县排行》）
根据 2024 年全国百强镇排行榜，苏州共有 23 镇入围，东莞 17 镇，佛山 9 镇，宁波、南通、泉州也有多镇上榜，镇域经济在全国遥遥领先。
百强镇基本集中在东部沿海地区，中西部地区，湖南 2 镇入围，贵州、内蒙古、河南各自只有 1 镇入围，而东北地区罕见挂零。
要知道，我国 GDP 超过 1000 亿的县不到 60 个，而超过 500 亿元的只有数百个，所以无论是 500 亿强镇还是千亿强镇，都不能简单视作传统乡镇来看待。
这些经济强镇，要么位于大都市圈，以制造业为主导，如北滘、狮山、玉山镇都是如此；要么有自身独特的特色产业，茅台镇可谓独树一帜。
经济堪比县城，产业独当一面，人口持续聚集，乃至达到了一些中小城市的规模，「小马拉大车」 的问题愈发凸显，镇级建制难以适应发展需要。
作为乡镇，无论经济多么发达，都只是基层行政单位。
没有独立的规划审批和房产等事务的管理权，土地供应受到限制，财政分配也受到县级政府的约束，而即便有了城市的体量，行政编制也只能按照城镇对待。
财权小，事权小，地权小，人事权小，这是经济强镇面临的四大困境。
所以，强镇扩权或撤镇设市，就成为未来区划改革的重要方向。
二
撤镇设市，会不会卷土重来？
常见的撤县设区/市，更多是名称与发展功能之变，不涉及行政级别的调整。
撤镇设市，从镇到县级市，不只是名称之变，更涉及行政级别的提升，也是从 「乡镇」 到 「城市」 的巨大跨越。
早在 2019 年，我国就打响了 「特大镇改市」 第一枪，浙江温州苍南县下辖的龙港镇，被改为 「县级龙港市」，由浙江省辖，温州代管。
设市之前的龙港镇，位列全国百强镇第 17 名，GDP 超过 300 亿元，常住人口近 40 万人，超过许多县域的体量。
设市之后，短短几年，县级龙港市 GDP 总量飙升到 410 亿元，经济增速领跑于浙江各大县域，人口也在持续流入，体现了行政区划改革的强大动能。
不过，这两年，在 「行政区划保持总体稳定」 的要求下，无论是撤镇设市，还是更为普遍的撤县设区、撤县设市，乃至更多省会无比向往的 「城市合并」，都暂时搁浅。
所以，迄今为止，龙港仍旧是全国唯一从镇升格为县级市的特大镇，「特大镇改市」 多年未能扩容。
要知道，无论是经济总量还是人口规模，比浙江龙港有过之而无不及的地方不在少数。
目前，我国已诞生 5 个千亿 GDP 强镇：广东佛山北滘镇、广东佛山狮山镇、江苏昆山玉山镇、贵州遵义茅台镇、苏州张家港杨舍镇，而东莞长安镇离千亿只有一步之遥。
遵义市茅台镇，江湖地位无人不知，GDP 更是迈过千亿大关，但在行政上仍属县级仁怀市下辖的镇域，这几年关于茅台镇升格为茅台市的呼吁不绝于耳。
东莞长安镇，是中国手机制造的中心，2023 年 GDP 逼近千亿，全球 TOP5 手机厂商 OPPO、vivo 都落户于此，但在行政体系上还只是镇域。
不过，从镇到县级市，牵一发而动全身，涉及行政体系的巨大调整，相当于新增一批中小城市，其影响远比撤县设区设市更为复杂。
毕竟，特大镇，都是县域中最具含金量的存在，一旦切块设市，与原有县域关系如何处理，而原有县域又将如何发展，都是问题。
同样，我国行政区划相对复杂，各级区划单位不计其数，新增一些县级市，会否与精兵简政大方向相背离，也是要考虑的问题。
所以，「撤镇设市」 多年未有进展，决策部门也是慎之又慎，这一次能否推而广之，仍需要观察。
三
撤镇设市难度不低，特大镇改革何去何从？
目前，特大镇改革已形成三个改革方向：一是撤镇设市，二是设立镇级市，三是强镇扩权。
特大镇改市，有可能是升格县级市，即常说的 「撤镇设市」，也有可能是设立 「镇级市」，这在部分地区有所探索。
去年初，河南南阳市出台培育 「镇级小城市」 试点工作实施方案，选取了 13 个县市的 11 个镇作为 「镇级市」 探索试点。
虽然内地行政体系中，并无 「镇级市」 之说，但在台湾省倒有镇级市存在，如彰化县彰化市、新竹县竹北市，属于名副其实的 「县辖市」。
这一次河南探索的 「镇级市」，并不涉及行政级别的提升，仍旧是县辖之下的镇级单位，只是作为小城市来进行打造。
换言之，即使成了镇级市，行政级别仍然是镇级，顶多赋予副县级，而非县处级，从而与 「撤镇设立县级市」 形成了差别。
但是，镇级小城市，将会按照城市进行对待，不仅有望获得大量的县级管理权限，而且还有可能按照城市规模来调整人口及土地规划，进而获得更大的发展空间。
但是镇级市，名不正言不顺，又是镇又是城市，不仅无上位法依据，而且名城混乱、管理复杂，能否推广，存在更大的不确定性。
事实上，当前，强镇扩权才是主要方向，也是这一轮改革文件强调 「赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权」 的重点所在。
早在 10 多年前，广东、江苏等地就在探索强镇扩权，如不设任何区县、以 「直筒子市」 著称的东莞，20 多个镇域基本都享有县级管理权限，相关领导也多是县处级。
当然，无论是选择成为 「镇级市」，还是 「撤镇设市」 升格为县级市，强镇扩权都是第一步。
无论如何，特大镇都迎来新一轮历史机遇期，这是新的重塑城市格局的洗牌机会。
本文来自微信公众号：国民经略，作者：凯风
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